Jonathan Hackenbroich, expert în geoeconomie, politici economice, securitate, politica de sancțiuni, politica externă germană din cadrul think-tank-ului Consiliul European pentru Relații Externe, a analizat în capitolul despre economie al Atlasului Puterii modul în care statele folosesc pârghiile economice pentru a se întâri în competiția globală în raport cu alte state, făcând și o radiografie a poziției marilor puteri și a instrumentelor economice folosite de acestea.
Politicile comerciale păreau cândva atât de apolitice încât statele membre ale UE și-au abandonat puterile în domeniu și au lăsat tehnocrații dintr-o comisie de experți europeni să ia decizii în locul lor. Motivul pentru care au făcut acest lucru nu a fost niciodată doar pentru că o politică comercială comună avea sens într-o uniune vamală și o piață internă comună. De asemenea, și pentru că țări puternice precum Germania, Franța și Regatul Unit își puteau permite să trateze negocierile tarifare, regulile de origine sau standardele comerciale ca aspecte tehnice în căutarea unidirecțională pentru piețe din ce în ce mai deschise. Dacă și-ar fi imaginat ce câmp de luptă al puterii va deveni acest teren, odată tehnic, Uniunea Europeană ar putea arăta foarte diferit.
Astăzi, principalul câmp de luptă pe care concurează marile puteri nu este militar, ci economic. Este unul dintre motivele pentru care, din motive geopolitice, statele atașează condiții de acces la piața lor și folosesc instrumente precum tarife, cote și sancțiuni echitabile, împreună cu instrumente precum controale la export, sancțiuni și reglementări privind datele. China, Rusia, Turcia și chiar Statele Unite – aliatul apropiat al Europei – au sancționat alte țări pentru alegerile lor politice sau au încercat să le împiedice să facă anumite alegeri, presând companiile să inducă schimbări comportamentale și prin asigurarea accesului la informații din ce în ce mai sensibile, prin utilizarea și amenințarea tarifelor, restricții comerciale, „boicoturi populare”, sancțiuni financiare, controale la export și transferuri forțate de date sensibile. China a devenit un rival sistemic al statelor europene, SUA și altor țări liberal-democrate de pe tot globul. În martie 2021, Beijingul a transmis un mesaj puternic, direct Europei, atunci când companii europene precum H&M și Adidas au dispărut de pe platformele de comerț electronic chineze și prin fabricarea „boicoturilor populare” ale produselor acestor firme, o tactică de sancțiuni chineză din ce în ce mai comună. Prejudiciul a fost limitat, dar mesajul a fost clar: China este gata să folosească constrângerea economică ca răspuns direct la alegerile politice europene – chiar și pentru a modera încercările UE de a adopta politici mai puternice și de a strânge rândurile cu SUA. Președintele Xi Jinping i-a spus asta cancelarului german Angela Merkel. Potrivit agenției de știri de stat chineze Xinhua, Europa trebuia „să facă [o] judecată corectă în mod independent”.
Dar schimbarea în politica internațională este mai profundă decât încercările de constrângere ale oricărui actor. O gamă largă de țări combină din ce în ce mai mult acțiunea statului cu geopolitica și economia, folosesc instrumente economice pentru a-și spori puterea geopolitică și geopolitica pentru câștiguri economice. Ponderea lor economică este în creștere comparativ cu cea a G7, care până în 2050 va reprezenta probabil doar 20% din PIB-ul mondial. Economiile celor 7 emergente (E7) – Brazilia, China, India, Indonezia, Mexic, Rusia și Turcia – erau de 37% din dimensiunea celor din G7 în 1991 (în termeni de paritate a puterii de cumpărare), dar acum sunt de dimensiuni similare și ar putea atinge 50% din producția mondială până în 2040. Statele E7 sunt diferite în multe privințe, nu toate folosesc constrângerea economică. Dar creșterea economică rapidă în aceste țări – în special în China – este un indiciu al apariției unui nou model de politică economică (vezi: Harta 1).
Multe state plasează acum economia în centrul unei mari strategii care combină toate instrumentele guvernamentale pentru a lărgi sfera de influență a unei țări. Acordurile comerciale nu numai că creează eficiențe economice, ci și leagă țările între ele prin lanțurile lor valorice, permițând în același timp diversificarea departe de piețele statelor cu care au relații geopolitice dificile. Lanțurile de aprovizionare transparente ajută statele să identifice punctele de presiune pe care le pot folosi împotriva rivalilor lor, dar oferă și altora același avantaj. Amenințările economice ale unui guvern pot modifica comportamentul altui actor. Chiar și politicile băncilor centrale au acum consecințe geopolitice semnificative. Iar cei mai de succes jucători combină aceste instrumente cu măsuri precum cooperarea pentru dezvoltare, școli de limbi străine, desfășurări militare sau campanii de dezinformare – toate fiind orientate spre obținerea unor pârghii strategice asupra celorlalți și asigurarea propriei poziții în lume.
Cei mai importanți parteneri ai UE – de la SUA la Regatul Unit și alții – au început să reacționeze la aceste evoluții prin îmbunătățirea propriilor instrumente geo-economice, urmărind să-și consolideze apărarea și să răspundă la practicile neloiale împotriva cărora nu erau neputincioși. Adaptarea lor – și utilizarea iresponsabilă și periculoasă a constrângerii economice de către fostul președinte american Donald Trump – au contribuit la apariția unei ere mult mai geo-economice. Schimbarea este structurală, iar UE trebuie să o facă față folosind propriile instrumente.
Există trei măsurători de bază ale puterii și vulnerabilității pe acest teren: capacități ofensive, capacități defensive și putere economică.
Capabilitățile ofensive includ acorduri comerciale, întreprinderi de stat (SOE), tarife punitive, boicoturi, controale la export și sancțiuni personale și financiare, printre multe alte măsuri. Guvernele pot folosi astfel de instrumente pentru a urmări în mod activ politici care să le mărească acoperirea economică și geopolitică. Instrumentele „pozitive” de acest tip variază de la acorduri comerciale la investiții și parteneriate de conectivitate. În anii Trump, când comerțul internațional deschis a fost amenințat de cel mai apropiat partener al UE, uniunea a încheiat mai multe acorduri comerciale și și-a avansat puterea comercială pentru a se proteja împotriva deteriorării relațiilor comerciale transatlantice. UE și-a extins, de asemenea, rețelele comerciale și standardele comune prin parteneriate mai strânse cu Japonia, Mercosur și altele. China și alte 14 țări asiatice au luat măsuri pentru a reduce influența SUA prin încheierea Parteneriatului Economic Regional Cuprinzător – care, spre deosebire de Parteneriatul Trans-Pacific, a exclus America. Întreprinderile de stat din China sunt, de asemenea, un instrument ofensiv pozitiv, deoarece au consecințe negative și, uneori, periculoase pentru europeni. China folosește tot mai mult întreprinderile de stat în încercarea sa strategică de a domina piețele și de a marginaliza industriile și capacitățile concurenților săi occidentali. Întreprinderile de stat puternic subvenționate vând produse sau instruiesc companiile (pe care le-au achiziționat) să vândă produse la un cost de producție mai mic – sacrificând succesul economic pe termen scurt pentru influența pe termen lung (vezi: Harta 2), cu consecințe periculoase pentru europeni.
În schimb, instrumentele ofensive „negative” pe care statele le folosesc sunt menite să exercite presiuni asupra altor țări și să le pedepsească pentru comportamentul lor (vezi: Harta 3).
În 2018, administrația SUA a impus un tarif de 25% pentru oțelul importat și un tarif de 10% pentru aluminiul importat, etichetând exporturile de oțel și aluminiu ale UE și ale altora drept o amenințare la adresa securității naționale a SUA (o etichetă care rămâne în vigoare, în ciuda compromisului la care America și Europa a ajuns la sfârșitul lunii octombrie 2021). Din 2018, administrația americană a interzis și europenilor să facă comerț cu Iranul. În 2020, China a redus 10% din exporturile australiene ca pedeapsă pentru apelul Australiei la investigații independente cu privire la originile Covid-19. La sfârșitul anului 2019, Beijingul a folosit amenințarea tarifelor auto pentru a încerca să facă presiuni asupra Berlinului să accepte o ofertă a Huawei de a construi infrastructura 5G a Germaniei – o decizie de bază privind viitoarea infrastructură critică și securitatea țării. La sfârșitul anului 2020, președintele Recep Tayyip Erdogan le-a cerut turcilor să boicoteze mărfurile cu etichetă franceză, după ce omologul său francez, Emmanuel Macron, a anunțat noi politici de combatere a extremismului. Moscova a interzis în 2014 importul unei game largi de produse agricole UE, în special cele produse de Polonia, ca răspuns la sancțiunile occidentale asupra Rusiei din cauza războiului din Ucraina. Deși aceste acțiuni au fost motivate geopolitic, Rusia le-a justificat subliniind preocupările de sănătate publică. Rusia a amenințat în mai 2021 că va interzice importurile de bere din Cehia, după ce guvernul ceh a declarat că serviciile de informații ruse sunt probabil responsabile pentru exploziile la un depozit ceh în 2014.
Capabilitățile defensive sunt concepute pentru a limita vulnerabilitatea unei țări atunci când se confruntă cu instrumente economice ofensive negative. Uneori, cea mai bună apărare sunt acordurile care diversifică relațiile comerciale și pot reduce supraexpunerea anumitor sectoare. Dar creșterea constrângerii economice din ultimii ani a determinat multe puteri, inclusiv UE, să adopte apărări solide. Europa și-a actualizat regulamentul de aplicare a comerțului pentru a-i permite să acționeze în chestiuni comerciale chiar dacă nu există o hotărâre definitivă a Organizației Mondiale a Comerțului (din cauza blocajelor din instituție cauzate de refuzul administrației Trump de a numi noi membri în organismul său de apel). UE a implementat, de asemenea, un mecanism de screening al investițiilor, care îi permite să intervină atunci când companiile străine achiziționează firme europene în principal din motive geopolitice. În prezent, UE își actualizează politica de concurență pentru a impune amenzi întreprinderilor de stat sau companiilor străine puternic subvenționate care pot acționa în moduri neprofitabile, dar strategice pe piața europeană. SUA, China și altele au pus în aplicare o gamă largă de măsuri descurajatoare care, atunci când sunt supuse constrângerii economice, le permit să sancționeze companiile din țări terțe sau să impună restricții comerciale largi și severe din motive de securitate națională (multe afirmă în mod explicit că au această capacitate, alții doar o sugerează). SUA au acum o doctrină de „descurajare integrată” care utilizează măsurile economice ca parte a strategiei sale naționale de apărare. Și alții au pus în aplicare o gamă largă de măsuri descurajatoare care, atunci când sunt supuse constrângerii economice, le permit să sancționeze companiile din țări terțe sau să impună restricții comerciale ample și severe din motive de securitate națională (mulți afirmă în mod explicit că au această capacitate; alții doar o sugerează).
Ca și măsurile ofensive, aceste capacități defensive seamănă cu cele din alte domenii ale politicii externe. Ceea ce ar fi inițiative diplomatice sau chiar lovituri militare în mod tradițional pot fi acum acorduri de liber schimb sau sancțiuni în sfera economică (vezi: Harta 4). Ce sunt arhitecturile regionale de securitate, tratatele de control al armelor sau mijloacele militare de descurajare în acțiunile de stat tradiționale pot fi acorduri sau instrumente concepute pentru a susține hotărârile OMC atunci când sistemul comercial global este sub presiune.
Metodologie: Consiliul de Securitate al ONU, DG FISMA și Oficiul pentru Controlul Activelor Străine (OFAC) nu mențin o listă specifică a țărilor sancționate, ci a programelor de sancțiuni care pot varia ca sferă. Unele au o bază largă și sunt orientate geografic (cum ar fi cele din Cuba și Iran). Altele, cum ar fi cele pentru combaterea terorismului și antinarcotice, sunt „țintite” și se concentrează pe anumite persoane și entități. Aceste programe pot cuprinde interdicții ample la nivel de țară, precum și sancțiuni specifice.
Surse: Departamentul Trezoreriei SUA (2021). Oficiul pentru Controlul Activelor Străine (OFAC): Programe de sancțiuni și informații despre țară; Comisia Europeană (2020). „Lista consolidată a persoanelor, grupurilor și entităților care fac obiectul sancțiunilor financiare ale UE”, Direcția Generală Stabilitate Financiară, Servicii Financiare și Uniunea Piețelor de Capital; UNSC (2021). Lista consolidată a Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite
Puterea economică este o măsură care diferită de celelalte două. În domeniul militar, armamentul și puterea sistemelor de arme determină în mod direct puterea capacităților ofensive și defensive; stabilirea sau utilizarea instrumentelor ofensive sau defensive nu compromite de obicei puterea unui stat. Dar în economie utilizarea instrumentelor defensive (și a unor instrumente ofensive) implică adesea intervenții ale statului în procesele economice și poate implica protecționism. Protecționismul tinde să înăbușe inovația, să limiteze competitivitatea și să facă o piață neatractivă pentru întreprinderi – toate efectele care ar putea rezulta din eforturile unui stat de a susține întreprinderile de stat, de a implementa tarife punitive sau de a dezvolta mijloace de descurajare sau instrumente pentru a impune contramăsuri.
Cu toate acestea, în era geo-economică, eforturile statelor de a-și spori puterea economică sunt baza succesului. Presiunea asupra unei țări puternice din punct de vedere economic și interconectată poate fi costisitoare pentru constrângător. Acest lucru nu se întâmplă în ultimul rând pentru că coercitorul va trebui să țină seama de dependențele și asimetriile pe care țara puternică le-ar putea exploata ca răzbunare. Aceasta înseamnă că țările europene și multe alte state trebuie să parcurgă o linie fină în îmbunătățirea capacităților lor ofensive și defensive, evitând în același timp repercusiunile negative asupra propriei forțe economice. China a extins cererea internă, a stimulat inovația și și-a redus dependența de piețele externe, integrând tot mai mult comerțul internațional în lanțurile sale de aprovizionare. Această strategie este dificil de implementat, dar a avut un mare succes – și, după cum s-a dovedit, periculos pentru alții.
Aceste trei elemente de bază nu sunt, prin ele însele, suficiente pentru a explica dinamica puterii geoeconomiei. Statele folosesc forme din ce în ce mai avansate de constrângere economică pentru a-și atinge obiectivele strategice, încercând adesea să modifice politicile unui guvern prin țintirea companiilor, mai degrabă decât a guvernului în mod direct. Aceste forme de constrângere funcționează prin nodurile rețelelor economice, în care țările terțe pot exploata nevoia de acces a firmelor străine – așa cum au dezvăluit pentru prima dată analiștii Henry Farrell și Abraham Newman .
Pe vremuri, europenii se gândeau la infrastructura critică în primul rând în ceea ce privește activele precum apa sau centralele nucleare (vezi: Hărțile 5 și 6). Dar, într-o economie globalizată, caracterizată de concurență geo-economică, o tehnologie importantă sau un punct de schimb centralizat poate prelua și rolul de infrastructură critică – a cărei perturbare este dăunătoare unei companii, unui întreg sector sau economiei ca întreg. Țările puternice pot folosi acum punctele critice de sufocare financiare și informaționale. Și China și America se află într-o cursă din ce în ce mai intensă pentru a-și asigura, apăra și crește controlul asupra acestor puncte nodale. Atunci când cer întreprinderilor și țărilor terțe să se comporte într-un anumit mod, altfel riscă excluderea, UE numește uneori această „întindere extrateritorială”. Dar prea des se gândește la asta în termeni de sancțiuni extrateritoriale ale SUA și nu ca o dezvoltare structurală a modului în care funcționează constrângerea economică – și pe care China o poate exploata din ce în ce mai mult.
Sistemul de plăți interbancare de la Clearing House, de exemplu, este responsabil pentru 95% din toate decontările, compensarea și decontarea în dolari americani.1,8 trilioane USD în plăți interne și internaționale pe zi. În plus, 95% dintre băncile de top din lume sunt membre ale sistemului de mesagerie SWIFT și îl folosesc pentru tranzacții. Washingtonul poate refuza de facto băncilor și companiilor accesul la aceste puncte nodale și poate folosi această amenințare pentru a le constrânge să adopte comportamente care să se alinieze obiectivelor strategice ale SUA – chiar și împotriva voinței explicite a aliaților săi europeni. SUA domină în mod clar sistemul financiar global (vezi: Harta 7). Europenii și mulți alții depind în mare măsură de serviciile financiare ale băncilor americane, în special de băncile de investiții. De exemplu, UE depinde de sistemele de plată controlate de SUA, în special de Visa și Mastercard. Aceste tipuri de dependențe oferă sancțiunilor primare ale SUA o mare acoperire dincolo de granițele Americii și fac semnificativ mai dificil pentru alte state să mențină canalele financiare în afara controlului SUA.
Între timp, China a creat propria criptomonedă care se estimează că va reprezenta 15% din toate plățile electronice chineze până în 2031 – și care, teoretic, ar putea crea alternative sistemului financiar dominat de dolari (chiar dacă acest lucru pare puțin probabil). Sistemele de plată chineze își măresc acoperirea și devin un nod din ce în ce mai important (vezi: Hărțile 8 și 9).
Marile puteri se întrec, de asemenea, pentru controlul și accesul la alte punctele nodale, cum ar fi punctele de schimb pe internet. Iar cercetătorii chinezi au identificat câteva domenii în care China ar putea avea în curând control asupra unor puncte nodale ale tehnologiei avansate, cum ar fi computerele de înaltă performanță, sistemele de comunicații cuantice, cipurile de bază și sistemele de operare și navigație prin satelit.
Pentru a câștiga influență, a izola o țară sau pentru a se asigura că alt stat nu are acces la informații sau bunuri, marile puteri impun din ce în ce mai mult noi reglementări companiilor. Acestea includ obligații, interzicerea conformării cu legile altor țări și cerințele de licențiere pentru un număr tot mai mare de bunuri și servicii. Controalele extrateritoriale ale exporturilor recent adoptate de China, legea anti-sancțiuni și statutul de blocare sunt exemple în acest sens. Dacă firmele europene respectă obligațiile pe care le au în SUA sau UE, ar putea fi nevoite să ceară permisiunea Beijingului să exporte anumite bunuri sau servicii, să fie sancționate sau chiar să renunțe la afacerile din China.
Rivalitatea sistemică dintre SUA și China – în special abordarea Beijingului față de aceasta – determină democrațiile și foștii susținători ai liberului schimb să schimbe cursul. Sub Trump, SUA au folosit metode care au accelerat o schimbare în sistemul internațional către un război geo-economic aprig, folosindu-se chiar de pârghia împotriva aliaților săi tradiționali. Noua administrație de la Washington a abandonat această abordare în fața aliaților săi și reconstruiește activ relațiile cu aceștia, dar dinamica fundamentală a puterii a războiului geo-economic nu se va schimba.
De fapt, administrația Biden nu schimbă postura SUA în general și nici nu revine la globalizarea liberală din anii 1990 și 2000. Este doar înlocuirea instrumentelor ofensive negative care uneori au culminat cu politici de „presiune maximă” cu instrumente ofensive pozitive sau „concurență extremă”. Această abordare pune accentul pe investițiile în puterea economică a SUA și eforturile de a multiplica această forță prin relații strânse cu democrațiile de pe tot globul. Acordul SUA-UE privind tarifele la aluminiu și oțel subliniază acest punct: administrația Biden recunoaște că este un interes fundamental al SUA să găsească un compromis cu europenii, dar, în esență, exporturile europene reprezintă încă o amenințare la securitatea națională din punctul de vedere al administrației. Administrația Biden dorește ca SUA și aliații săi democratici să creeze un bastion puternic împotriva constrângerii țărilor terțe și să contracareze politicile ofensive ale țărilor terțe pe piețele din Africa și alte regiuni (în special cele afectate de Inițiativa Belt and Road a Chinei) prin politici ofensive precum parteneriatele de infrastructură și conectivitate. Dar nu atenuează tensiunile comerciale cu Europa din convingerea că era geo-economică s-a încheiat și că lumea se întoarce la un sistem comercial care este guvernat de reguli pe care toată lumea le va respecta.
Pe plan intern, administrația Biden a adoptat un pachet de stimulare fiscală de 1,9 trilioane de dolari și face investiții în infrastructură și capital uman la o scară fără precedent – care, pe termen lung, ar putea crește puterea economiei americane la un nou nivel. Unii experți consideră că acest efort ar putea chiar ridica economia SUA peste starea ei de echilibru și ar putea revoluționa economia. SUA subliniază acum măsurile ofensive pozitive în competiția geo-economică dintre marile puteri, dar administrația Biden încă nu a definit cum își va folosi arsenalul impresionant de instrumente de constrângere economică, în special împotriva Chinei, Rusiei și a altor regimuri autoritare. Administrația a susținut tarifele punitive din era Trump asupra Chinei, dar nu le-a anulat. Este absolut posibil ca administrația să revină la aceste instrumente mult mai mult spre sfârșitul mandatului prezidențial al lui Biden – fie pentru că un Congres dominat de republicani împinge administrația să fie mai asertivă, sau pentru că administrația consideră că depășirea Chinei ar putea fi o strategie inteligentă pe termen lung, dar pe termen scurt nu dă rezultatele de care are nevoie pentru a demonstra că este suficient de dur cu Beijing.
Europa are mai multe dezavantaje în era geo-economică. UE are cea mai conectată dintre piețe la nivel global. Și ambele superputeri sunt interesate de accesul la acea piață și de bune relații cu UE. Dar Comisia Europeană nu a fost niciodată concepută ca un mecanism pentru a se angaja în acțiuni geo-economice sau pentru a implementa o strategie ofensivă pozitivă (chiar dacă a funcționat relativ bine în unele domenii ale acestui lucru). De asemenea, Europa se luptă să-și consolideze puterea economică și să dezvolte instrumente defensive eficiente. Acest lucru se datorează structurii sale instituționale ciudate – care este împărțită între instituțiile supranaționale și statele membre – precum și diviziunile dintre statele membre și procesele sale complexe și lente de luare a deciziilor.
În ceea ce privește puterea economică, europenii se luptă să egaleze investițiile și reformele ambițioase pe care administrația Biden le implementează în SUA. Planul de redresare NextGenerationEU nu oferă același tip de putere de foc ca și omologul său american (chiar dacă SUA s-au angajat într-un experiment care nu este sigur că îi va crește puterea economică în mod eficient). Pentru a schimba acest lucru, europenii ar trebui să vadă piața unică ca pe un activ geo-economic. Finalizarea pieței unice ar face UE mai competitivă și ar reduce vulnerabilitatea acesteia la constrângerea economică. Același lucru este valabil și pentru consolidarea monedei euro. Prea des, europenii devin blocați în dezbateri despre aspectele tehnice ale unei uniuni ale piețelor de capital sau ale unei piețe unice digitale.
În ceea ce privește instrumentele defensive, UE suferă de forma sa instituțională excepțională. Sistemul său de screening al investițiilor străine directe este impresionant pe hârtie, dar nu este clar dacă toate statele membre îl vor implementa cu rigoarea necesară. Deocamdată, UE nu dispune de prevederile legale necesare pentru a contracara multe forme de constrângere economică. Acesta este motivul pentru care UE ar trebui să-și stabilească un instrument comercial anti-coerciție.
Comisia Europeană va propune în curând un astfel de instrument care ar putea face posibile contramăsuri. Acest lucru va cere statelor membre să-și depășească ezitările cu privire la aceasta – care ar putea fi parțial o rămășiță a globalizării ușoare din ultimele decenii – și să evite simultan politicile protecționiste care le-ar putea reduce puterea economică. Dar, dacă vor atinge un echilibru atent și vor stabili instrumentul, UE va deveni un actor mult mai capabil în era geo-economică.
