Președintele României, Klaus Iohannis, a trimis Curții Constituționale, joi, 11 ianuarie a.c., o sesizare de neconstituționalitate asupra Legii pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001.
Domnului VALER DORNEANU
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
În temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formulez următoarea
SESIZARE DE NECONSTITUŢIONALITATE
asupra
Legii pentru modificarea și completarea
Legii administrației publice locale nr. 215/2001
La data de 23 decembrie 2017, Parlamentul României a transmis Președintelui României, în vederea promulgării, Legea pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001 ce instituie o nouă procedură referitoare la validarea, ulterior constituirii consiliului local, a mandatelor de consilier local. Totodată, legea menționată stabilește noi reguli în ceea ce privește cvorumul ședințelor consiliului local sau a consiliului județean, după caz, în cadrul cărora se propune validarea sau invalidarea unui sau a unor consilieri locali/consilieri județeni noi. Considerăm că această lege cuprinde reglementări neclare, imprecis redactate, ce contravin normelor și principiilor constituționale și încalcă prevederile art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1), art. 120 alin. (1), art. 121 alin. (2) și art. 123 alin. (2) și alin. (4) din Constituție.
Art. unic pct. 1 din legea dedusă controlului de constituționalitate – alin. (6) și (7) ale art. 31 din Legea nr. 215/2001 – prevede că ulterior constituirii consiliului local, validarea sau invalidarea unor noi mandate de consilier local se face pe baza propunerii comisiei de validare, prin ordin al prefectului, care se emite în termen de 2 zile de la data înregistrării propunerii comisiei de validare.
Conform actualului art. 31 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, pentru validarea mandatelor consilierilor locali, consiliile locale aleg prin vot deschis dintre membrii lor o comisie de validare alcătuită din 3-5 consilieri, ce funcționează pe întreaga durată a mandatului respectivului consiliu local. Așadar, regula instituită de legiuitor pentru validarea/invalidarea mandatelor de consilieri locali, atât la momentul constituirii consiliului cât și ulterior, este votul deschis al majorității consilierilor prezenți, ca o expresie a principiului constituțional al autonomiei locale – art. 120 alin. (1) și art. 121 alin. (2) din Constituția României.
Dispozițiile nou introduse în legea dedusă controlului de constituționalitate stabilesc regimuri juridice diferite pentru validarea/invalidarea mandatelor consilierilor locali în funcție de momentul la care se realizează respectiva validare/invalidare. Astfel, la momentul constituirii consiliului local, validarea/invalidarea se face prin votul deschis al consilierilor prezenți la ședință, în timp ce, după constituirea consiliului local, validarea/invalidarea noilor consilieri se va face prin ordin al prefectului.
Diferența operată de legea dedusă controlului de constituționalitate între cele două categorii de persoane alese în cadrul alegerilor locale pentru consiliile locale, în funcție de momentul validării/invalidării (înainte sau după constituirea consiliului local), nu se bazează pe un criteriu rațional și nu justifică un tratament juridic diferențiat. Aleșii locali respectivi se află într-o situație juridică identică din perspectiva scopului urmărit de legiuitor, anume validarea/invalidarea mandatului lor. Prin instituirea unor dispoziții derogatorii de la această regulă pentru ipoteza validării/invalidării noilor mandate ulterior constituirii consiliului local se induce incertitudine și incoerență în sistemul normativ relevant pentru administrația publică locală și se creează premisele unei inegalități de tratament juridic între consilierii locali. În consecință, reglementarea unor proceduri diferite de validare, realizate de autorități publice diferite pentru același fel de mandate din cadrul aceleiași autorități publice în funcție de un criteriu temporal creează premisele unei discriminări.
În jurisprudența constantă a Curții Constituționale s-a arătat că principiul egalității în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite (Decizia nr. 1/1994). De asemenea, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, situațiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esență pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rațional (Decizia nr. 86/2003, Decizia nr. 476/2006, Decizia nr. 573/2011, Decizia nr. 366/2014). În schimb, privilegiul se definește ca un avantaj sau favoare nejustificată acordată unei persoane/categorii de persoane. În acest caz, neconstituționalitatea privilegiului nu echivalează cu acordarea beneficiului acestuia tuturor persoanelor/categoriilor de persoane, ci cu eliminarea sa, respectiv cu eliminarea privilegiului nejustificat acordat (Decizia nr. 593/2016).
În concluzie, instituirea unor proceduri diferite de validare, realizate de autorități publice diferite pentru același fel de mandate din cadrul aceleiași autorități publice, în funcție de un criteriu temporal, conduce la o încălcare a dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Constituție.
Totodată, considerăm că validarea mandatului unui consilier local prin ordin al prefectului vine în contradicție atât cu principiul autonomiei locale statuat la art. 120 alin. (1) și art. 121 alin. (2) din Constituție, cât și cu rolul prefectului stabilit în art. 123 alin. (2)-(4) din Constituție și materializat prin atribuțiile înscrise în Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului. Astfel, potrivit art. 120 alin. (1) din Constituție, administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice. Totodată, în conformitate cu dispozițiile art. 121 alin. (2) din Constituție, consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe. De asemenea, potrivit art. 123 alin. (2) din Legea fundamentală, prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, iar potrivit alin. (4) al aceluiași articol între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. Așadar, raporturile dintre prefect și autoritățile administrative autonome locale sunt clar stabilite de Constituție și detaliate în consecință în legile cadru în materie. Din această perspectivă, ordinul prefectului, ca act administrativ prin care s-ar materializa validarea/invalidarea mandatului consilierului local ar implica o imixtiune nepermisă a executivului în funcționarea administrației publice locale.
Nu în ultimul rând, completarea adusă la art. 31 din Legea nr. 215/2001 prin legea dedusă controlului constituțional intră în contradicție cu prevederile art. 6 alin. (2) teza I din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali ce prevede că validarea mandatului de consilier se face prin votul deschis al majorității consilierilor prezenți, fără a se face o distincție între validarea mandatului la momentul constituirii consiliului și validarea ulterioară acestui moment. Astfel, intrarea în vigoare a dispozițiilor legii criticate ar conduce la apariția unui conflict între norme, ceea ce încalcă art. 1 alin. (5) din Constituție în componenta care privește principiul asigurării securității juridice.
Art. unic pct. 2 din legea dedusă controlului de constituționalitate – art. 40 alin. (1) din Legea nr. 215/2001- prevede că ședințele consiliului local se desfășoară legal în prezența majorității consilierilor locali în funcție, cu excepția situației în care, în ședința respectivă se propune și validarea sau invalidarea unui sau a unor consilieri locali noi, dacă validarea ar asigura prezența majorității consilierilor locali în funcție.
Apreciem că această normă este lipsită de claritate, precizie și predictibilitate afectând astfel principiul legalității consacrat în art. 1 alin. (5) din Constituție în componenta ce privește securitatea raporturilor juridice.
Cvorumul este o condiție necesară pentru desfășurarea legală a ședințelor. În formularea actuală, art. 40 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabilește drept cvorum al ședințelor consiliului local ca fiind majoritatea absolută a consilierilor locali în funcție. În situația în care unuia sau mai multor consilieri le-a încetat mandatul, normele în vigoare prevăd posibilitatea ocupării acestor mandate vacante de către supleanți. De asemenea, în condițiile în care nu se poate asigura cvorumul de ședință prevăzut la art. 40 alin. (1) întrucât numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus unu – și astfel consiliul local nu se poate completa prin supleanți – legea prevede dizolvarea de drept a consiliului local (art. 55 și art. 551 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001). Așadar, normele în vigoare stabilesc, pe de o parte modalitatea pentru asigurarea cvorumului, iar pe de altă parte sancțiunea pentru imposibilitatea asigurării acestui cvorum.
Or, prin legea dedusă controlului de constituționalitate se instituie o modalitate de eludare a textelor legale ce garantează realizarea cvorumului necesar pentru ședință, relativizând procesul decizional la nivelul autorităților reprezentative care realizează autonomia locală. Astfel, se instituie posibilitatea de a adopta decizii de către un consiliu local în domeniile sale de competență, chiar dacă nu există cvorumul de ședință al majorității consilierilor în funcție, prin simpla includere pe ordinea de zi a ședinței a propunerii de validare sau invalidare a unui sau a unor consilieri locali noi, dacă validarea ar asigura prezența majorității consilierilor locali în funcție.
În plus, semnalăm că potrivit art. 6 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, persoana al cărei mandat este supus validării nu participă la vot. De asemenea, potrivit art. 6 alin. (3) din același act normativ, consilierii validați după ședința de constituire a consiliului intră în exercițiul mandatului de consilier după depunerea jurământului. Față de aceste dispoziții, modul în care este stabilit cvorumul în legea criticată este de neconceput, întrucât s-ar admite capacitatea de exercițiu a supleantului anterior validării mandatului și depunerii de către acesta a jurământului, conferindu-se efecte juridice unei situații factuale cu consecințe inclusiv asupra legalității actelor administrative adoptate în acea împrejurare.
Totodată, dispozițiile de la art. unic pct. 2 al legii deduse controlului de constituționalitate nu sunt corelate cu cele de la pct. 1 al aceleiași legi. Astfel, dacă la pct. 1 se stabilește că ulterior constituirii consiliilor locale, validarea sau invalidarea unor noi mandate se face prin ordin al prefectului, ipoteza prevăzută la pct. 2, respectiv includerea propunerii de validare/invalidare a mandatelor consilierilor locali noi în ședința consiliului local, nu ar mai avea sens. În condițiile art. unic pct. 1, prefectul emite ordinul la propunerea comisiei de validare, iar nu la propunerea consiliului local în ansamblul său și, prin urmare, norma de la pct. 2 este lipsită de claritate, întrucât nu se poate identifica procedura prin care o asemenea propunere ar putea să fie introdusă pe ordinea de zi a consiliului local.
Nu în ultimul rând, textul este neclar întrucât prevede, pe de o parte, existența unei propuneri care vizează validarea sau invalidarea unuia sau a unor consilieri noi și, pe de altă parte, condiția ca validarea să asigure prezența majorității consilierilor locali în funcție. Astfel, norma este imprecisă întrucât nu se poate stabili care sunt consecințele legale în ipoteza în care se propune doar invalidarea unui sau a unor consilieri locali în ședința de consiliu în care nu există cvorumul prevăzut de lege.
Ansamblul argumentelor de mai sus este aplicabil mutatis mutandis și în cazul intervenției legislative de la art. unic pct. 3 din legea dedusă controlului Curții Constituționale, care vizează desfășurarea ședințelor consiliului județean (art. 95 alin. (1) din Legea nr. 215/2001).
În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că Legea pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001 este neconstituțională întrucât încalcă prevederile art. 1 alin. (5) , art. 16 alin. (1), art. 120 alin. (1), art. 121 alin. (2) și art. 123 alin. (2) și alin. (4) din Constituție.
